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刺激木材需求力促林业产业化增长,实现更高质

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东北虎豹国家公园里监测到的野生东北虎(图片来自国家林业局东北虎豹监测与研究中心)

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  作者简介

  唐芳林,生态学博士,教授级高级工程师,现任国家林业局昆明勘察设计院院长。长期从事国家公园规划研究,发表《我国建立国家公园的探讨》等文章50余篇,出版《国家公园理论与实践》等专著4部。
 
  在国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子,将自然保护地纳入统一管理,建立以国家公园为主体的自然保护地体系,这一重大举措必将在自然保护领域带来一场深刻的历史性变革。这是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的高度做出的生态文明建设的重大决策,将对中国的自然保护事业乃至美丽中国建设产生深远的影响。这次改革,从时间维度看,使自然保护运动在生态文明建设新时代直接进入2.0版;从空间维度看,将所有自然保护地纳入统一管理,将解决保护地空间规划重叠的问题;在管理体制上,将从根本上解决“九龙治水”、交叉重叠等顽疾,改革的力度前所未有。这是中国国家公园发展进入新纪元的标志性事件,在自然保护领域具有里程碑式的划时代意义。
  保护自然生态系统是我们的历史重任   国内外经验表明,保护意识和行为的产生往往是破坏的行为结果倒逼出来的。在漫长的历史长河中,人类享受着自然的供给,人们对自然资源的索取没有超过自然界自我恢复的阈值,人与自然相对相安无事。随着人类数量的增长以及利用自然手段和能力的增强,特别是工业化以来的200多年来,资源的短缺和环境的退化现象从局部蔓延到全局,生态环境问题成了全球性问题。具有5000多年文明史的中国发展到今天,遇到了前所未有的资源趋紧、生态退化、环境污染加剧、生物多样性锐减的严峻局面,我们赖以生存的自然环境面临严重威胁。保护原生自然生态系统、修复退化生态环境,成了我们这几代人的历史重任。相比破坏了再来投入资金修复(有的生态系统一旦破坏就无法修复),投资自然保护能够获得最大化的费效比,因此,国家十分重视自然保护事业。
  建立自然保护地是保护自然生态系统的理想模式   自然生态系统是人类赖以生存的生命支持系统,既是人类的生存空间,又直接或间接地提供了各类基本生产资料。构成自然生态系统的水、空气、土壤和动植物等生态要素,是人类须臾不可离开的物质条件,保持一个完整的、健康的自然生态系统,直接关系到经济社会可持续发展,事关国家兴衰和民族存亡,是国家安全的重要组成部分。世界上公认,建立自然保护地是迄今为止最有效的保护自然生态系统、维护生物多样性的理想模式。
  我国自然保护成绩显著 诸多挑战亟待改革突围   新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国的自然生态系统和自然遗产保护事业快速发展,取得了显著成绩,建立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等多种保护地类型,数量达10369处,面积约占陆地国土面积的18%,基本覆盖了我国绝大多数重要的自然生态系统和自然遗产资源。
  但同时,自然保护地存在的问题也相当突出,一是缺乏统一的空间规划。从“条”方面看,各类自然保护地分属林业、环保、国土、农业、水利、海洋等部门管理,交叉重叠,有的自然保护地同时挂着自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、自然文化遗产地、A级旅游区等多个牌子,面积重复,数据打架,各自为政,效率不高。从“块”方面看,完整的生态系统被行政分割,碎片化现象突出。二是产权不够明晰。全民所有自然资源产权人缺位,同一个自然保护区多部门管理,社会公益属性和公共管理职责不够明确,土地及相关资源产权不清晰,保护管理效能不高,盲目建设和过度开发的“公地悲剧”现象时有发生。三是管理机构重叠、职责交叉、权责脱节。建设管理缺乏科学完整的技术规范体系,保护对象、目标和要求还没有科学的区分标准。
  这些问题的存在,使自然保护领域出现了一些怪现象:自然保护区管理人员不买景区门票就进不了保护区巡山护林;同一块土地,林业和国土部门土地分类标准不统一,土地台账对不上;一些城镇划入了自然保护区,区内人为活动与管理条例发生冲突,矿产资源管理部门在自然保护区颁发矿产勘探和开采权,风景名胜区和自然保护区重叠,利用和保护发生矛盾;执法部门难以执法到位,社区贫困,群众诉求难以满足;有的自然保护区权衡利益后“跳槽”,时而归A部门管理,时而归B部门管理;检查过多,地方难以应付,有些问题却迟迟难以解决;协调工作量大,出台一个国家公园试点的文件,需要13个部委局盖章,等等。问题和矛盾不断积累,出现了新疆卡拉麦里山自然保护区10年6次调减面积超过6000平方公里,野生动物为开矿让路,以及甘肃祁连山长期破坏自然保护区资源问题得不到及时解决等典型事件,触目惊心。现状已经适应不了生态文明建设的需求,问题已经到了非改不可的时候。
  建立国家公园体制是时代的呼唤、历史的重托   国家公园是人类文明发展到一定阶段后的必然产物,它的出现推动了自然保护事业的兴起和发展,不仅创造了人类社会保护自然生态环境的新形式,也引发了世界性的自然保护运动。自1872年美国黄石国家公园诞生以来,国家公园这种自然保护地的模式已经在全球200多个国家通行。
  中国将国家公园定位为自然保护地最重要类型之一。国家公园是指由国家批准设立并主导管理,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,兼有科研、教育、游憩等功能,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。将最具有生态重要性、国家代表性和全面公益性的核心资源纳入国家公园,实行最严格的保护,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,是国家国土生态安全屏障的主要载体,是全民整体利益的组成部分,用国家意志和国家公权力行使管理权,是统筹国家利益和地方利益的载体,也是中央规范地方行为的工具。与一般的自然保护地相比,国家公园范围更大、生态系统更完整、原真性更强、管理层级更高、保护更严格,突出原真性和完整性保护,是构建自然保护地体系的“四梁八柱”,在自然保护地体系中占有主体地位。通过建立国家公园体制,改革自然保护领域存在的问题,建立以国家公园为主体的自然保护地体系,恰逢其时。
  改革是脱胎换骨的系统工程、科学工程   建立国家公园体制,是践行生态文明战略的重大部署,改革成败与否,关系着占国土面积1/5的高价值生态空间的安全性,关系着能否持续不断地提供生态服务功能和生态安全庇护,其意义十分重大。因此,这次改革绝不是修修补补、小打小闹,而是脱胎换骨,具有系统性和革命性。应该说,对于自然保护地多头管理、权责不明等弊端,人们都深有感触,对于怎么改,也都有一些倾向,但一把部门利益甚至个人利益摆进去,就会影响判断力和客观性、公正性。
  中央对此有着深邃的洞察和清醒的认识,习近平总书记多次强调,要建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制,使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。山水林田湖草是一个生命共同体,由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖草进行统一保护、统一修复是十分必要的。他还特别指出,要着力建设国家公园,保护自然生态系统的原真性和完整性,给子孙后代留下一些自然遗产。《生态文明体制改革总体方案》明确要求,中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权。《建立国家公园体制总体方案》提出,优化自然保护地体系,建立统一事权、分级管理体制,建立统一管理机构。《深化党和国家机构改革方案》明确,将国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等职能整合,组建国家林业和草原局,加挂国家公园管理局牌子。国家公园管理局作为全民所有自然资源资产所有权人的代表,将承担生态保护功能的自然生态空间和自然资源资产统一管理起来,从而实现真正意义上的严格保护、系统保护和整体保护。
  在党和国家机构改革的方针下,在自然保护领域自上而下做好了顶层设计,坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。在空间上统一规划,把所有的自然资源统一归自然资源部确权登记,把分散在各部门的自然保护地全部纳入新成立的国家公园管理局统一管理,这将从根本上解决九龙治水的问题,体现了在自然保护领域管理体制改革的先进性。
  统一高效的国家公园体制在全球范围都具有先进性   经过上百年的探索实践,国家公园的理念和发展模式已成为世界上自然保护的一种重要形式。全球已有200多个国家和地区建立了上万个国家公园,总保护面积超过400万平方公里,占全球保护面积的23.6%。
  总体来看,国外国家公园主要有3种管理体制。
  一是自上而下的垂直管理体制。这种体制最为普遍,实行的国家最多,包括美国、巴西、阿根廷、澳大利亚等。作为世界上第一个国家公园的诞生地,美国国家公园走过了140多年的曲折历程,建立了成熟的国家公园体系,国家公园管理局管理着59个国家公园,以及国家历史公园等20多种类型共417处国家公园管理单位,总面积为34.2万平方公里,约占国土面积的3.6%;由于美国的自然保护地体系由国家公园管理局、林务局、鱼和野生动物管理局、土地局等部门分别管理,不是“大部制”管理,相对分散,各行其政,完整性仍然受到影响,彼此之间也有难以协调的问题。巴西是生物多样性大国,其国家公园的管理模式为中央集权型管理,自上而下实行垂直领导并辅以其他部门合作和民间机构的协助,管理体系健全,层次清晰,职责划分明确,值得参考借鉴。阿根廷国家公园历史悠久,1934年成立国家公园管理委员会,正式确立了国家公园为主的自然保护体系。阿根廷的自然保护体系以国家公园为主,此外还有自然保护区、濒危物种保护区、人类文化和自然遗产保护区等。国家公园管理局隶属于阿根廷环境与可持续发展部。国家公园管理局是阿根廷国家公园及其他保护地的管理机构,不仅负责对全国国家公园的管理,同时也要负责自然保护区、世界遗产、国家纪念地等的管理,内设机构简单明了,部门设置科学,职责划分合理。
  二是自上而下与地方自治相并行的管理体制。最典型的是加拿大和日本。加拿大的管理机构建立最早,经过100多年的发展逐步形成,内设机构健全,分为国家级和省级国家公园,国家级国家公园由联邦政府实行垂直管理,省级国家公园由各省政府自己管理,两级机构没有交叉也不相互联系。
  三是地方自治型管理体制。采取这种体制的国家较少,代表性国家是德国。德国国家公园的建立、管理机构的设置、管理目标的制定等一系列事务,都由地区或州政府决定,联邦政府仅为开展此项工作制定宏观政策、框架性规定和相关法规,基本不参与具体管理。
  在借鉴国际先进作法和经验的基础上,结合中国自然保护地实际,以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标,理顺管理体制,创新运营机制,健全法制保障,强化监督管理,构建统一规范高效的中国特色国家公园体制,建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。国家公园管理局负责管理以国家公园为主体的自然保护地体系,肩负着守护者、管理者、使用的监管者、生态产品的供给者、生态文化传播和对外交流的使者等角色,以构建生态安全屏障、保护野生动植物、维护生物多样性、满足人民认识自然和亲近自然的精神文化需求、确保国家的重要生态资源全民共享、世代传承的职责,以建设美丽中国、维护中华民族永续发展的生态空间为使命。成立国家公园管理局的做法与国际上绝大多数国家做法相近,又结合中国国情,体现了中国特色,具有科学性和前瞻性,一旦实施,将在全球自然保护地体系治理方面独树一帜,为发展中国家保护自然生态环境提供中国经验。
  建立自然保护地体系是千秋伟业。构建国土空间开发保护制度,科学划定生态空间、生产空间和生活空间,按照主体功能区分别制定配套政策,严格保护生态空间,适度控制生产空间,合理利用生活空间,实现生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展目标。其中,将由不同层级的自然保护地组成的完善的自然保护地体系,纳入生态红线管理,实现系统保护、完整保护、严格保护,是美丽中国建设和中华民族永续发展的基础。按照规划,中国将在2030年建立起完善的自然保护地体系。笔者预估,届时我国的自然保护地面积会超过陆地国土面积的20%,其中大部分重要的生态空间将被纳入国家公园,用国家意志和国家力量来进行永久保护,这是一项功在当代、利在千秋的伟大事业。
  以“功成不必在我”精神推进改革   改革是对权力的再分配和利益格局的再调整,必然伤及一些既得利益方。这次调整,中央的方针非常明确,态度非常坚决。一些部门将移交自然保护地的管理职能,国家公园管理局将承接一些新的职能,这对利益相关者是一个考验。我们必须坚持正确改革方向,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,把握好改革发展稳定关系,抓住机遇,有重点地解决阶段性突出矛盾,以“功成不必在我”和自我革命的精神,把工作做深做细,不折不扣把深化机构改革的要求落到实处。一是组建精干高效的国家公园管理局,立足长远设置内设机构。二是选好配强干部队伍,组建专家委员会。正确的路线确定以后,干部就是决定的因素,自然保护专业性强,从业人员的专业经验尤为重要。三是尽快制定标准和技术体系。四是加快制定《国家公园法》。五是开展自然保护地分类,制定国家公园发展规划。
  在历史上,美国的西奥多·罗斯福、约翰·缪尔等人因为大力推动自然保护运动而被后人铭记。以国家公园体制建设为标志,中国正在掀起一场新的自然保护运动,这场新时代的国家公园和自然保护运动站在了新的起点和高度上,这既是新时代生态文明建设的现实需求,更是中华民族永续发展的千年大计,其规模和影响力更加巨大,是关乎13亿人生态空间的大事,必将产生更加深远的历史意义。中国构建以国家公园为主体的自然保护地体系,必将在中国历史上留下一座生态文明建设的丰碑。

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日本的自然景观

 
  在世界森林面积减少的情况下,日本的森林面积保持50年不变。
  日本《2016年度森林与林业白皮书》最新统计数据显示,日本森林面积2508万公顷,占国土面积(3780万公顷)的2/3。其中,天然林面积(包括原始薪炭林)1343万公顷,约占森林总面积的60%;人工林1029万公顷,约占森林总面积的40%。日本在战后和经济高度发展时期,在采伐迹地上营造了大面积人工林,主要树种为柳杉(44%)、扁柏(25%)、落叶松(10%)等。
  在森林面积保持不变的情况下,日本的森林蓄积量半个世纪以来增长了约1.6倍。森林蓄积量自2012年3月末统计至今已增至49亿立方米,其中人工林蓄积量高达30亿立方米。
  这些都缘于日本悠久的林业行政历史以及相对完善的林业法律法规体系和管理体制。日本拥有一套完整的森林计划体系,包括全国森林计划、地区森林计划、市町村森林整备计划、森林施业计划等。林业政策围绕这一计划体系制定实施,提高了政策的针对性和系统性。
  近年来,针对林业生产低迷,森林得不到充分经营,大多数人工林已进入成熟收获期却利用不充分的情况,日本政府制定、修订、实施了一系列林业相关政策,以寻求新的木材需求增长点,推进林业增长产业化进程。在日本政府的不懈努力下,通过实施林业增长产业化政策,增加国内木材需求和扩大木材出口,日本国产材生产量和出口量正在增加。
  日本的森林所有制主要有国有林(国家所有)、公有林(县、市、町、村所有)和私有林(个人、公司所有)3种类型,其中公有林和私有林统称为民有林。在人工林中,私有林占人工林总面积的65%,占人工林总蓄积量的73%。
  实施林业增长产业化政策等相关措施   《森林与林业基本计划》是日本政府依据《森林林业基本法》为全面、有计划推动森林与林业相关政策的实施。所制定的为期20年的计划。日本在战后营造了大面积人工林,拥有丰富的森林资源,其中半数以上已超过10龄级,正式进入主伐期和资源利用期。据此,日本政府2016年5月对该计划进行了修订。
  新修订的《森林与林业基本计划》提出以下规划:第一,率先在自然条件和社会条件良好的单层成熟林中开展路网整备,并在主伐后进行再造林,推进森林资源的循环利用,促进林业增长产业化目标早日实现,同时促进远离都市和海岸的水源涵养林快速形成复层林,以实现其公益功能的有效发挥;第二,由于原木供给力度增大,除建立稳定的原木供给体制外,还需加大高品质、高性能产品的供给,针对使用率低的国产建材促进技术开发和普及,加强其在木材产业领域的竞争力,推动利用新技术的木质建材的研发与普及,促进非住宅建筑物广泛利用木质建材,寻求新的木材需求增长点;第三,在推动地方林业经济发展的同时,继续致力于防止地球变暖和保护生物多样性事业的推进。
  为使《森林与林业基本计划》成为森林整备与保护、林业与木材产业等方面的指导方针,日本政府制定了“发挥森林多种功能”和“林产品供给与利用”的相关目标,即5年后(2020年)、10年后(2025年)及20年后(2035年)3个阶段的森林资源目标,到2035年的森林面积目标为2510万公顷,维持2015年的水平不变;森林总蓄积目标为55.5亿立方米;森林总生长量目标为每公顷0.55亿立方米。“林产品供给与利用”目标则是在10年后(2025年)国产材与进口材的总需求量预估为在7900万立方米的基础上,实现国产材供给量与利用量是2014年实际水平的1.7倍。
  日本《全国森林计划》是依据《森林法》规定由农林水产省大臣制定的15年计划。该计划明确提出了森林采伐、造林面积、林道建设等计划量及作业标准。各都道府县知事都要根据《全国森林计划》制定《地区森林计划》。上一版《全国森林计划》于2013年10月制定,计划期为2014-2028年,2016年5月对其进行了修订。
  为推进森林资源的循环利用和建立稳定的原木供给体制,修订后的《全国森林计划》针对林业增长产业化的实现目标,制定了森林整备与保护目标和造林面积在2014年4月1日-2029年3月31日计划期间的计划总量,分别为立木采伐材积7.46亿立方米、人工造林面积84.6万公顷、天然更新面积85.7万公顷、林道开设量5.9万公里、保安林面积1295.2万公顷、治山数量34200处,间伐面积726.6万公顷。
  对林业增长产业化地区增加投资、引进新技术   “林业增长产业化地区”是日本政府在次期增长战略《日本再兴战略2016》中提出的新对策,通过将综合有效利用A-D级木材的地区选定为示范区,并利用补助项目资金进行集中投资,使这些示范区的林业加速增长。林野厅于2017年4月选定16处“林业增长产业化地区”作为日本全国示范基地,旨在重点实施《日本再兴战略2016》。这些示范基地被划分为复兴型林业传统地区、新型产业基地、林业资源循环利用地区、有效利用新技术降低成本地区和携手农业共同开发观光资源地区5种类型。林野厅在2017年度预算(总额2956亿日元)中,投入10亿日元经费,对林业增长产业化地区进行重点扶持,以确保增长战略的实施。这些示范基地还将获得各地区为期5年的资金支持,日本政府期待其在林业增长产业化方面能够产生全国性示范效应。
  为实现林业增长产业化,提高主伐与再造林等林业生产力,日本需在国产材利用低迷的情况下寻求新的木材需求增长点。而这些目标的实现都基于林业新技术的开发与引进。为此,《2016年度森林与林业白皮书》就新技术的引进开发情况及其成果作出整理和总结:建立采伐与造林的一贯作业系统及开发优良品种;开发引进高性能林业机械,以提高林业生产力;利用信息通信技术(ICT)整合森林信息,以有效促进林业经营;在非住宅领域和木质生物质等方面,开发引进扩大木材需求的技术;开发引进抑制花粉发生技术。由此可见,“面向林业增长产业化的新技术引进”成为白皮书的主题。  

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用材林

 
  推进国产材利用   为实现林业振兴、改善森林质量,日本政府采取了一系列措施,通过经济补贴、制度约束、文化驱动等,大力推进森林间伐和国产木材的利用。从本世纪初开始,日本农林水产省就提出了《扩大利用木材行动计划》,鼓励国民尽可能地使用国产木材。近年来,日本更是加大力度,促进并扩大国产材的利用与出口。
  据林野厅2017年9月发布的消息,日本2016年木材的总需求量达到7807.7万立方米(原木当量),国产材生产量升至2714.1万立方米,木材进口量也略有上升,达到5093.6万立方米。至此,自2011年以来,日本木材自给率已连续6年持续增长,到2016年增长了34.8%,较2015年上升了1.6%。国产材生产量增长,为进口材增长量的3倍,这是日本木材自给率持续增长的主要原因。 
  为推动国产材的利用,日本政府制定并实施了木材利用促进法,在各领域宣传促销国产材,例如,因日本木材需求的40%、国产材需求的50%以上为建筑用材,木材促进法规定,新建住宅开工户数约一半需为木结构房屋,并推进使用地方木材建造房屋,同时加强对木制品设计方面人才的培养。
  依据日本木材利用的相关法律,在促进公共建筑物等使用国产材的同时,为促进公共建筑物以外其他途径的木材利用,日本特制定了县产材利用条例。2015年度开工建设的公共建筑物木结构率已达到11.7%,在国家建造的公共建筑物中,积极促进木质化的建筑有110栋,其中只有60栋为木结构建筑,占54.5%。内装修等实施了木质化的建筑有186栋。日本还推进学校建筑设施木结构化和非住宅领域的木材利用。
  与此同时,日本政府积极推进木质生物质能源的利用。作为能源利用的木质生物质多为锯材剩余材、建筑废材、间伐材和林地剩余材等,其中木片和木质颗粒利用量逐年增加。向普通消费者普及木材利用,也是日本政府的施策之一,“使用木材运动”和“木制作品设计奖”比赛等活动,就是为了宣传、普及木材利用意义。使从儿童到成人都能学习并认识树木带给人们的好处及木材利用意义的“树木教育”,正在不断推进。
  增加国产材出口   减少木材进口,提高木材自给率,是日本未来林业发展的主要目标。
  日本政府在推进国产材利用的同时,加大国产木材的对外出口。2016年,日本木材出口额为238亿日元,较2015年增加4%。除推进柳杉和扁柏原木的出口以外,日本还利用高度精湛的加工技术,将原木加工成木制品之后再出口,努力开拓海外市场,使日本成为具有强大实力的新的对外出口国。
  2017年6月,日本出台了《木材与木材产品扩大出口方针》,详细阐述了农林水产省加强林产品出口力度战略及对中国、韩国、中国台湾地区和越南等国家和地区的木材出口政策。
  日本目前重点推进对中国、韩国、中国台湾地区和越南的木材出口,并从以原木为主的出口转向促进高附加值产品的出口。为寻求和开拓更大的木材出口市场,日本正在展开美国和印度进口日本木材的潜力调查。同时,为开拓欧盟和澳大利亚等有希望成为日本木材出口对象国的市场,日本对这些市场的木材进口潜力、法律法规及认证木材要求等开展了调查,提出针对扩大木材出口的方案措施。(王燕琴 王登举)

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